Le marché locatif social, une « véritable alternative » aux politiques publiques d’accession à la propriété pour les ménages les moins aisés
Le Programme de 1662 logements en Guinée-Conakry, le Programme 10 000 logements sociaux au Cameroun, le Programme 100 000 logements au Sénégal ou encore la construction de 500 000 logements au Kenya ; les pays africains sont bien décidés à bâtir afin de résorber l’important déficit en logements du continent. Pourtant, les Africains peinent toujours à accéder à un logement adéquat formel, puisque 60% de la population urbaine africaine vivait encore dans des bidonvilles en 2020.[1] La principale raison de cette prédominance de l’habitat informel est le manque d’accessibilité financière des logements formels pour les ménages les plus démunis, qui représentent souvent une part importante de la population de leur pays. L’urgence de la question de l’accès au logement se fait d’autant plus ressentir que la population du continent est amenée à doubler d’ici 2050, dans un contexte d’urbanisation galopante. Cet article cherche tout d’abord à comprendre la différence entre « logement abordable » et « logement social », afin de mieux appréhender par la suite les raisons de l’échec des politiques de construction du logement en Afrique face au manque d’accès au logement des plus démunis. Nous proposons ensuite une plongée au cœur de l’étude menée par le CAHF sur le marché locatif au Cameroun, qui ouvre de nouvelles perspectives quant aux solutions les plus à même de répondre à la demande croissante en logements abordables pour les plus démunis, tout en soulignant les enjeux et limites que ces dernières impliquent.
I. Parle-t-on de logement abordable ou de logement social en Afrique francophone ?
De nombreuses politiques de résorption du déficit en logements mises en œuvre en Afrique revendiquent la construction de « logements sociaux ». Souvent confondues, cette expression particulièrement française diffère cependant sensiblement de celle de « logement abordable », de tradition anglo-saxonne.
En effet, selon les termes de Jean-Claude Driant, spécialiste de l’habitat et professeur à l’Ecole d’Urbanisme de Paris, le logement social englobe les logements pouvant et devant « accueillir les ménages qui éprouvent des difficultés à se loger dans de bonnes conditions de taille et de confort dans le cadre strict des mécanismes marchands, soit parce que l’offre nécessaire n’est pas présente en quantité suffisante, soit parce que son accessibilité est limitée, notamment pour des raisons de prix ».[2] À Michel Berthet, architecte, d’ajouter que le logement social est « soumis à des règles d’attribution déterminées par les autorités publiques ».[3] Autrement dit, le logement social, davantage axé sur le profil des occupants, cherche à réserver une offre de logements aux ménages « fragiles » financièrement et/ou socialement, de facto exclus du marché du logement « classique ».
Le logement abordable est une offre dont le prix est inférieur aux prix pratiqués sur le marché (par exemple plafonné à 80% du prix moyen sur le marché comme au Royaume-Uni), mais n’est pas systématiquement entendu comme accessible financièrement pour les plus démunis.[4] Le logement abordable parle ainsi à un public moins cloisonné que le logement social, et permet de répondre aux besoins d’une frange plus diversifiée de la population (des plus démunis, lorsque des efforts sont faits en ce sens, aux fonctionnaires et salariés ayant des difficultés à accéder à la propriété).
Les politiques africaines dites de « logement social » ont souvent la particularité de construire des logements dont les prix sont maintenus en-deçà des prix du marché, tout en les « réservant » de fait aux couches moyennes voire supérieures de la société. Cela s’explique notamment par l’inabordabilité de ces prix pour les ménages à faible revenus, souvent exclus du système bancaire et ainsi dans l’incapacité de contracter des prêts pour accéder à la propriété. Le Programme 100 000 logements sénégalais, par exemple, offre des logements en accession à la propriété (par crédit bancaire) plafonnés à CFA12 millions (environ US$18 011) aux ménages touchant moins de CFA450 000 (soit US$675,36) par mois. Le montant des prélèvements mensuels fixé initialement à CFA100 000 (soit US$150) étant nettement supérieur au salaire moyen établi à CFA88 000 (environ US$132) en 2018, ces logements dits sociaux ne sont, de fait, pas accessibles aux populations les plus démunies.[5] Dans l’exemple sénégalais, il reste difficile de baisser davantage ces barrières à l’accès aux « logements sociaux » nouvellement construits pour les populations à faible revenu. En effet, malgré le subventionnement de ces logements et la mise à disposition du foncier par l’État, le seul aménagement des terrains représente 19% des coûts finaux du logement, ce qui maintient un prix plancher qui reste élevé pour une grande part de la population.
Ces politiques de logements, plus abordables pour la classe moyenne émergente que sociaux, sont le résultat de décennies de politiques inadaptées aux besoins et capacités des populations les plus démunies.
II. Les gouvernements d’Afrique francophone : un cheminement multifactoriel vers l’accession à la propriété et l’évincement des plus démunis
Les politiques en matière de « logement social » dans les pays d’Afrique francophone, notamment au Cameroun, ont connu un phasage précis influencé par la passé colonial, les incitations d’instances internationales telles que la Banque Mondiale et ONU-Habitat, mais aussi par l’environnement économique mondial. En effet, une étude de Biehler et al.[6] identifie une première phase d’interventionnisme étatique aboutissant en la construction de cités d’habitat dit « social », suivie d’une deuxième phase marquée par un retrait de l’État du fait des politiques d’ajustements structurels imposées par la Banque Mondiale, avant une troisième phase d’avènement des partenariats publics privés. Chacune de ces phases a progressivement renforcé l’exclusion des populations les plus démunies des politiques de « logement social ».
La France, même après les indépendances, a laissé son empreinte sur les politiques du logement social en Afrique francophone. En effet, au sortir de la seconde guerre mondiale, les premiers grands ensembles de logements sociaux s’érigeaient en France comme l’incarnation des principes de la Charte d’Athènes, promouvant un urbanisme fonctionnaliste et moderniste. C’est cette même convention qui inspira la première phase des politiques de « logements sociaux » africains des années 1970. Elles ambitionnaient notamment de produire des logements destinés à des citadins « modernes », représentant les classes moyennes supérieures, mises en opposition avec les « modes d’habiter villageois », qui parallèlement faisaient référence à l’habitat des populations moins aisées. C’est ainsi que les logements produits par la Société Immobilière du Cameroun (SIC), destinés aux fonctionnaires et salariés que ce soit en location ou location-vente, étaient livrés à des prix largement supérieurs aux moyens des plus démunis, qui en étaient de fait exclus (Biehler & al.).
Dans les années 1980, les jeunes États acculés par la dette et dépassés par la forte croissance démographique délaissent leurs projets de villes modernes. C’est durant cette période qu’une élite issue des autorités publiques, participant activement à la captation des rentes de l’État et cherchant ainsi à taire les revendications sociales contre ces activités, pratique le laisser-faire vis-à-vis de la spéculation foncière et des occupations illégales de terrains, qui se cristallisent ainsi dans l’urbanisation des villes africaines et renforcent le parcage des plus démunis dans les quartiers informels abandonnés à l’auto-construction, par contraintes financières.
Les plans d’ajustement structurels (PAS) imposés aux pays du Sud par la Banque Mondiale dans les années 1990 ont pleinement fait pénétrer les logiques transnationales et néolibérales dans des pays d’Afrique francophone. Le plaidoyer de la Banque Mondiale pour les investissements directs étrangers a presque automatisé les partenariats public-privé dans tous les domaines y compris celui du « logement social ». Cependant, considérant la prééminence des logiques de marché des acteurs privés sur la capacité de l’État à imposer une offre plus sociale, ces partenariats résultaient quasi systématiquement en une offre en accession à la propriété (Biehler & al.). Par exemple, le programme 10 000 logements du Cameroun a abouti à la construction de logements de haut standing en accession à la propriété, conditionnée par l’existence d’une activité salariée et l’obtention d’un crédit bancaire qui reste encore hors de portée pour plus de la moitié des Africains.[7]
Les partenariats public-privé visant à produire les « logements sociaux » sont au cœur des programmes actuels de résorption du déficit de logements de nombreux pays, y compris le Cameroun. Chacun de ces programmes connait de grands ralentissement ou d’importants échecs (comme le programme Casa Para Todos de logements en accession au Cap Vert)[8], prouvant ainsi l’inadéquation entre cette offre et la demande actuelle. Cependant, l’étude menée par le CAHF sur le marché locatif au Cameroun a montré les limites de cette offre en accession dans la réponse aux besoins en logement du pays et présent la location comme une solide alternative.
III. Le marché locatif comme véritable alternative pour les moins aisés ; le cas du Cameroun
Le Cameroun, pays à revenu intermédiaire et abritant une part non négligeable de populations démunies (le taux de pauvreté s’élevant à 37.5% en 2014) fait face à un important déficit en logements estimé entre 2 et 2.5 millions d’unité. L’offre publique, qui tente de se renforcer à travers le programme 10 000 logements et la viabilisation de 50 000 parcelles est certes moins chère que l’offre privée, mais ces logements en accession ne répondent ni en quantité ni en termes d’accessibilité, aux besoins des classes populaires. L’étude du CAHF (menée par The Affordable Housing Institute, AHI) sur le marché locatif au Cameroun révèle ainsi comment l’offre locative parvient à combler les lacunes de l’offre publique. Elle a consisté en une enquête auprès de 746 ménages (440 locataires et 306 propriétaires, un échantillon se voulant représentatif) dans cinq villes du Cameroun, complétée par des recherches documentaires et des entretiens avec les acteurs pour permettre une meilleure interprétation des données recueillies.
La location séduit tout d’abord une part de la population qui ne réunit pas encore les conditions nécessaires pour devenir propriétaire. En effet, au niveau des centres urbains, les locataires sont majoritaires (54% des habitants contre 35.9% de propriétaires-occupants). D’après l’étude, la principale motivation des Camerounais à se tourner vers la location est le manque de moyens financiers (43% des locataires interrogés) pour accéder à la propriété ou parfois l’absence de désir de propriété (pour 60% des ménages interrogés). L’étude montre que 59% des locataires interrogés sont des hommes âgés de 20 à 30 ans ou de 30 à 45 ans, donc principalement des étudiants ou des jeunes, employés du secteur privé et disposant en moyenne d’un revenu mensuel de CFA50 000 (soit US$74.48). Ces petits ménages (entre 1 et 4 personnes) occupent principalement une chambre ou un petit espace de moins de 20m² attenant au logement du propriétaire, ce qui leur permet d’accéder à des loyers très bas (46% des locataires interrogés paient entre CFA10 001 et CFA25 000 par mois, soit entre US$14.90 et US$37.25). Cette offre locative permet ainsi une plus grande mobilité résidentielle répondant aux besoins des ménages, puisque pour 70% des ménages interrogés, la durée de location est de moins de 2 ans.
Plusieurs facteurs permettent l’existence de cette offre à bas prix accessible aux moins aisés. L’offre de logements en location est d’abord principalement alimentée par des petits propriétaires (15% ne possèdent qu’un seul bien, 85% parmi ceux interrogés possèdent entre 2 et 10 biens). Ceux-ci, arrivés à la retraite (75% des propriétaires sont des hommes âgés entre 45 à 60 ans et employés du secteur privé en fin de carrière), cherchent un complément de revenu (en moyenne entre CFA50 001 et CFA100 000 – environ entre US$74.48 et US$148.95 – de complément par mois). La majorité de ces propriétaires (45%) a hérité du bien mis en location et, lorsque le bien est acheté ou construit, cela est majoritairement permis par leur épargne ou grâce à des tontines (dans 67% des cas d’achat ou de construction). Autrement dit, le manque d’accès au système de prêts bancaires n’est pas forcément un frein pour la provision de l’offre de logements locatifs abordables par les particuliers, puisque seuls 16% des propriétaires y ont eu recours pour financer leur(s) bien(s). Le coût de construction de ces biens reste également relativement abordable, puisqu’il est estimé en moyenne entre CFA1 et 5 millions (entre US$1 491.37 et US$7 456.86).
Cependant, l’étude souligne des obstacles persistants dans le secteur de la location résidentielle au Cameroun, qui peuvent se retrouver dans de nombreux autres pays africains. Le premier est le risque d’impayés de loyers. En effet, bien que le cadre règlementaire ait tenté de renforcer la possibilité pour les propriétaires créanciers d’intenter une action en justice, il n’est pas mis en œuvre de façon efficace du fait du coût des procédures et de l’informalité importante du secteur (seuls 50% des propriétaires interrogés disposent de titres foncier et 54% de locataires déclarent disposer de contrats de bail écrits). Ce manque de garantie de paiement rend les promoteurs immobiliers et les banques plus frileux à l’idée de financer l’offre en location, ce qui laisse davantage de place pour les petits propriétaires et autres agents immobiliers non professionnalisés et non formés à la gestion du risque d’impayés de loyers, et ainsi renforce la fragilité du marché. La prévalence de ce risque pousse les propriétaires à imposer de façon non encadrée des conditions d’accès excluantes pour les populations les plus démunies, telles que le paiement d’un an de loyer à l’avance. Enfin, la difficulté d’accès au foncier – notamment pour les ménages désirant construire ou acheter un logement à mettre en location – est un autre frein important à l’émergence de ce marché pourtant prometteur. Le prix du foncier restant élevé et l’accès à un titre foncier étant incertain, les promoteurs privés gardent un avantage comparatif, du fait de l’importance de leur capital financier et foncier qui leur offre une plus grande marge de manœuvre.[9]
IV. Un marché prometteur nécessitant une action conjointe de tous les acteurs
Malgré les obstacles présentés par l’étude, le marché de la location immobilière abordable est un marché riche en potentiel pour tous les acteurs. En effet, le taux d’urbanisation au Cameroun – déjà au-dessus de la moyenne africaine à 60% en 2020, le taux de croissance urbaine de 3.6%, sans compter les mouvements de migration et la croissance démographique naturelle, prédisent une augmentation exponentielle du nombre de citadins et, partant, une explosion de la demande en logements abordables. Le nombre de locataires a continué à croître entre 2001 et 2014 malgré le déclin drastique du nombre de logements locatifs publics. Considérant le fait que dans les centres urbains, les locataires sont majoritaires et le seront davantage à l’avenir, le développement du secteur locatif au Cameroun est une réelle opportunité à saisir au plus vite par tous les acteurs de la chaîne de valeur du logement.[10]
En effet, l’État pourrait enfin y voir la solution pour résorber efficacement la pénurie en logement, les banques pourraient développer de nouveaux produits financiers adaptés pour les propriétaires ou encore des systèmes d’assurance pour mitiger les risques d’impayés de loyer sans se répercuter sur l’abordabilité du logement, et ainsi renforcer le secteur locatif. Les promoteurs pourraient davantage prendre en compte le marché du logement locatif et ainsi toucher une part de la population bien plus large. Tous ces acteurs gagneraient à coopérer pour développer une forme d’assistance technique auprès des ménages propriétaires, les accompagner dans la gestion de leur bien mis en location, formaliser le secteur et ainsi renforcer les garanties en ce qui concerne le paiement des loyers. Enfin, les politiques de l’État bénéficieraient grandement de l’accès à des données à jour, désagrégées et précises sur l’état du marché du logement, ce qui permettra d’éviter d’inonder le marché de logements qui ne seront finalement pas occupés car inadaptés à la demande, comme ce fut le cas au Mali dans le quartier de Niamana ou encore comme ce fut le cas au Cap Vert avec le programme Casa Para Todos.
Dans la marche des pays africains vers le développement de l’offre en logements sociaux, le « logement social » en accession ou location-accession montre ses limites. Il reste cloisonné aux classes moyennes supérieures, laissant en marge la part la plus importante, en nombre et en urgence, de la demande en logement : les ménages à faible revenu. Il occulte par ailleurs les évolutions de la demande en logement au cours d’une vie, en fonction des capacités, des besoins et de la trajectoire résidentielle d’un ménage. Les politiques mises en œuvre par l’État, les incitations de la part des organisations internationales, les mécanismes économiques transnationaux et l’implication du secteur privé sont tout autant d’ « acteurs » puissants dans l’environnement complexe du logement en Afrique. Il est ainsi crucial de veiller à ce que leurs agendas et action dans ce domaine sensible ne participent pas à l’exclusion des populations ayant le plus besoin du soutien public pour répondre à leur besoin en logement. Au Cameroun, la location immobilière est l’offre qui répond le plus à l’importante demande en logement des moins aisés, et permet de satisfaire toutes les formes de demande et de s’adapter aux trajectoires résidentielles complexes des ménages à faible revenus. De nombreux produits et acteurs sont encore à découvrir et développer dans le florissant marché de la location et il serait fort dommageable de rater une chance de faire partie des figures de proue de cette nouvelle phase révolutionnaire du logement abordable à caractère social.
L’étude « Comprendre et quantifier le marché locatif au Cameroun » est disponible et téléchargeable en intégralité sur le site du CAHF ici.
Références:
[1] Adjibi Nourou, M. (2020). Le défi du logement abordable en Afrique, à la veille d’un record de croissance démographique. Agence ecofin. Publié le 6 janvier 2020. https://www.agenceecofin.com/gestion-publique/0601-72461-le-defi-du-logement-abordable-en-afrique-a-la-veille-d-un-record-de-croissance-demographique (Consulté le 15 octobre 2022).
[2] Driant, J-C. (2021). Le logement social. Politique du logement. Politique du logement analyses et débats. Publié en juin 2021. https://politiquedulogement.com/dictionnaire-du-logement/themes-transversaux/le-logement-social/ (Consulté le 9 octobre 2022).
[3] Berthet, M. (2020). L’Europe : logement abordable ou logement social. Architectes.org. Publié le 25 septembre 2020. https://www.architectes.org/l-europe-logement-abordable-ou-logement-social (Consulté le 7 octobre 2022).
[4] Berthet, M. (2020). L’Europe : logement abordable ou logement social. Architectes.org. Publié le 25 septembre 2020. https://www.architectes.org/l-europe-logement-abordable-ou-logement-social (Consulté le 7 octobre 2022).
[5] Débats avec le Fonds pour l’Habitat au Sénégal (FHS) et le FOGALOG durant le Cours sur le Financement du Logement Abordable (CFLA) organisé par le CAHF qui a eu lieu du 9 au 14 octobre à Dakar, hôtel Pullman.
[6] Biehler, A., Choplin, A., Morelle, M. (2015). Le logement social en Afrique : un modèle à (ré)inventer ?. Métropolitiques. 18 mai 2015. http://www.metropolitiques.eu/Lelogement-social-en-Afrique-un.html. Consulté le 3 octobre 2022.
[7] Adjibi Nourou, M. (2020). Le défi du logement abordable en Afrique, à la veille d’un record de croissance démographique. Agence ecofin. Publié le 6 janvier 2020. https://www.agenceecofin.com/gestion-publique/0601-72461-le-defi-du-logement-abordable-en-afrique-a-la-veille-d-un-record-de-croissance-demographique (Consulté le 15 octobre 2022).
[8] Governo de Cabo Verde. (2019). Perfil do sector de Habitação Cabo Verde 2a Edição. https://www.governo.cv/documentos/perfil-do-sector-de-habitacao/ (Consulté le 9 septembre 2022). Pg. 75.
[9] Morenas, M., Grelet, L., Wood, D., Heudjeu, F. (2021). Comprendre et quantifier le marché locatif au Cameroun. Centre for Affordable Housing. Juillet 2021.
[10] Morenas, M., Grelet, L., Wood, D., Heudjeu, F. (2021). Comprendre et quantifier le marché locatif au Cameroun. Centre for Affordable Housing. Juillet 2021.